Ядерное оружие

Механизм принятия решений

В Советском Союзе решения, касавшиеся создания стратегических ядерных сил, их развития и совершенствования, а также решения, определяющие роль страте¬гических сил в обеспечении безопасности государства и его обороноспособности, как правило вырабатывались в ходе взаимодействия различных государственных и партийных органов. Основные черты механизма, обеспечивающего взаимодей¬ствие всех участников этого процесса, сложились в 60-е годы.
Основным органом, осуществлявшим руководство деятельностью партии и государства, являлось Политбюро Центрального комитета КПСС.10 В состав По¬литбюро входили Генеральный секретарь Центрального комитета, некоторые из секретарей ЦК КПСС, руководители некоторых республиканских партийных организаций, председатель Совета Министров. Как правило в состав Политбюро входили руководители основных государственных структур — министерства ино¬странных дел, министерства обороны, Комитета государственной безопасности. Структура Политбюро не предусматривала существования поста Председателя, но фактическим главой Политбюро являлся Генеральный секретарь ЦК КПСС, избиравшийся на эту должность на пленуме Центрального комитета.
На рассмотрение Политбюро выносились все наиболее важные вопросы пар¬тийной и государственной жизни. Выполнение принимаемых Политбюро реше¬ний обеспечивалось с помощью сложившегося в Советском Союзе механизма

власти, который предусматривал обязательность выполнения решений партий¬ных органов для всех государственных структур. В частности, основные прави¬тельственные министерства и государственные комитеты —такие, как Министер¬ство обороны, Министерства иностранных и внутренних дел, Комитет государст¬венной безопасности —фактически находились в непосредственном подчинении Политбюро. Правительство СССР, представлявшее собой высший орган испол¬нительной государственной власти, также было фактически подотчетно Полит¬бюро.
Наиболее важной чертой механизма принятия решений, касающихся обес¬печения обороноспособности страны, являлась исключительно важная роль, ко¬торую играли Министерство обороны и Генеральный штаб. Несмотря на то, что ключевая роль в определении общих принципов оборонной политики и основ¬ных направлений развития Вооруженных сил принадлежала Коммунистической партии и Политбюро, вся работа по выработке конкретных положений военной доктрины в рамках политики партии, а также определению требований, предъ¬являемых к составу, боеготовности и обеспечению Вооруженных сил, полностью проводилась Министерством обороны и Генеральным штабом. Политическое ру¬ководство Советского Союза, в свою очередь, при принятии решений в области оборонной политики практически полностью полагалось на рекомендации и оценки, предоставляемые руководством Вооруженных сил.
Существенную роль в обеспечении деятельности Политбюро играл Секрета¬риат ЦК, в ведении которого находились все вопросы партийной жизни, вопросы идеологии, а также контроль за кадровыми назначениями в партии и правитель¬стве. В то же время, роль Секретариата в принятии решений в области обороны была весьма ограничена. В структуре Секретариата ЦК существовала должность секретаря, ответственного за вопросы обороны, но в его обязанности в основном входило курирование вопросов, связанных с оборонной промышленностью. Кроме этого в структуре Секретариата ЦК существовали отделы, ответственные за те или иные направления государственной деятельности, в частности отдел оборонной промышленности и международный отдел. Отдел оборонной про¬мышленности был вовлечен в процесс подготовки решений, касающихся созда¬ния вооружений, но его участие в этом процессе было весьма незначительным. Международный отдел ЦК на протяжении практически всего своего существо¬вания был полностью отстранен от принятия внешнеполитических решений, свя¬занных с военными вопросами или стратегическими силами.12
Основная роль в принятии решений, не связанных с партийной деятельно¬стью, как правило принадлежала правительственным структурам. Разработка общих направлений экономического развития страны, а также осуществление конкретных мер в этой области, находились в ведении Совета Министров и его ключевых ведомств. Как уже отмечалось, деятельность правительства постоянно контролировалась Политбюро. В силу особой важности должности председателя правительства этот пост как правило занимал один из наиболее влиятельных членов высшего политического руководства.13
Руководство внешнеполитической деятельностью государства и подготовка всех решений Политбюро в области внешней политики традиционно находились в ведении Министерства иностранных дел.14 Как и в случае с военными, Мини¬стерство иностранных дел в своей деятельности руководствовалось общеполити¬ческими установками партийного руководства. В то же время, разработка кон¬кретных внешнеполитических шагов и инициатив как правило полностью нахо¬дилась в ведении министерства. В течение непродолжительного времени в 1986-1988 гг. определенное влияние на формирование внешней политики оказывал международный отдел ЦК. Тем не менее, Министерство иностранных дел сохра¬нило ведущую роль в определении внешней политики Советского Союза.

Другой важной государственной структурой, которая принимала непосредст¬венное участие в формировании политики Советского Союза в области обороны, являлась Военно-промышленная комиссия Совета Министров СССР.14' На комис¬сию было возложено обеспечение координации деятельности Министерства обо¬роны и оборонной промышленности при определении основных направлений технического развития Вооруженных сил, а также в ходе разработки и создания новой военной техники и вооружений.
Согласование интересов различных ведомств, принимавший участие в выра¬ботке оборонной политики государства, а также разработка конкретных мер, направленных на ее осуществление, обеспечивались с помощью процедуры при¬нятия решений, которая предоставляла возможность учета различных мнений и интересов.
Наиболее важным органом, ответственным за определение основных направ¬лений военной политики, по всей видимости был Совет обороны. В состав Сове¬та обороны, который неизменно возглавлял Генеральный секретарь ЦК, наряду с членами Политбюро должны были входить министр обороны и начальник Гене¬рального штаба. Кроме этого, в работе Совета обороны по всей видимости при¬нимали участие начальники основных Главных управлений Министерства оборо¬ны и Генерального штаба (в первую очередь — Главного оперативного управления Генштаба), заместители министра обороны (в том числе главнокомандующие ви¬дов Вооруженных сил). Возможно, что некоторые из представителей Министер¬ства обороны и Генштаба входили в состав Совета в качестве полных членов. В работе Совета обороны также могли принимать участие представители прави¬тельства и оборонной промышленности.
Одной из задач Совета обороны, который представлял собой государствен¬ную структуру, было обеспечение формального механизма, с помощью которого высшее партийное руководство осуществляло бы командование Вооруженными силами. Другими не менее важными задачами Совета были разработка и утвер¬ждение основных положений военной доктрины, определение основных направ¬лений военной и военно-технической политики государства, оценка состояния обороноспособности страны. Несмотря на достаточно высокий статус Совета обороны, он скорее всего представлял собой всего лишь рабочий орган Полит¬бюро, призванный обеспечить возможность подробного рассмотрения наиболее общих вопросов развития Вооруженных сил. Наиболее важные решения, прини¬маемые Советом обороны, должны были утверждаться Политбюро. Кроме этого, ряд вопросов поступал непосредственно на рассмотрение Политбюро, минуя Со¬вет обороны.16 Совет обороны судя по всему не располагал собственным аппара¬том и полностью полагался на рекомендации и оценки, предоставляемые Гене¬ральным штабом.
Исключительно важную роль в процессе выработки решений, касавшихся военной и военно-технической политики, играл процесс разработки и создания вооружений. Большинство ключевых решений, касавшихся как конкретных мер по обеспечению обороноспособности страны, так и общих положений военной доктрины, принимались в связи с решениями о разработке, производстве или принятии на вооружение тех или иных систем. Кроме этого, в ходе принятия этих решений проводилась основная доля работы по согласованию интересов различных ведомств и организаций. Ввиду особой роли, которую процесс созда¬ния вооружений играл в механизме принятия решений в военной области, его описанию посвящен специальный раздел.
Еще одним важным каналом, с помощью которого происходило согласование интересов различных ведомств, стала образованная в 1969 г. Комиссия Политбю¬ро по наблюдению за переговорами об ограничении вооружений, больше из¬вестная как "пятерка". Создание этой комиссии было связано с необходимостью

учета позиций различных ведомств при рассмотрении предложений, обсуждав¬шихся на начавшихся в ноябре 1969 г. советско-американских переговорах об ограничении стратегических вооружений. В состав комиссии входили министр обороны, министр иностранных дел, секретарь ЦК ответственный за оборону, председатель Военно-промышленной комиссии, председатель Комитета государ¬ственной безопасности.17 Впоследствии была создана рабочая группа, состоявшая из представителей вошедших в комиссию ведомств, в задачу которой входило обсуждение технических вопросов, возникавших в ходе переговоров (так назы¬ваемая "малая пятерка"). Основную роль как в основной комиссии, так и в "малой пятерке" играли Министерство иностранных дел и Генеральный штаб, которые осуществляли основной объем работы по выработке советской позиции на переговорах и решению возникавших в ходе переговоров проблем.18
Комиссия по наблюдению за переговорами играла очень важную роль при подготовке советско-американских соглашений в области ограничения вооруже¬ний и разоружения. В ноябре 1990 г. комиссия, состав которой к тому времени был значительно расширен, была преобразована в Комиссию по наблюдению за переговорами при Президенте СССР и существовала в таком качестве практиче¬ски до момента распада Советского Союза.19
После распада Советского Союза механизм принятия решений, касающихся обеспечения обороноспособности страны, претерпел кардинальные изменения. Это связано прежде всего с тем, что сформировавшаяся в России политическая структура принципиально отличается от государственного устройства Советского Союза. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., отводит ключе¬вую роль в решении практически всех вопросов политической жизни страны Президенту России, избираемому в ходе прямого всеобщего голосования. В част¬ности, в ведении Президента находится решение всех вопросов военной полити¬ки.
Конституция России предусматривает существование Совета безопасности, который должен был стать основным рабочим органом при Президенте, ответст¬венным за подготовку решений в области военной политики. Однако в действи¬тельности Совет безопасности не играл сколько-нибудь заметной роли при ре¬шении вопросов, касающихся обеспечения обороноспособности. В 1996 г. Совет безопасности был переориентирован в основном на решение внутриполитиче¬ских задач. Роль органа при Президенте России, призванного рассматривать во¬просы, связанные с обороной, стал играть созданный тогда же Совет обороны. В состав Совета обороны кроме Президента, который является его председателем, входят секретарь Совета обороны, Председатель правительства (заместитель председателя Совета обороны), министр обороны, министр иностранных дел, министр внутренних дел, председатель Федеральной службы безопасности, пред¬седатели обеих палат законодательного собрания. До настоящего времени эф¬фективность Совета обороны как органа, обеспечивающего координацию усилий государственных структур в области оборонной политики, была весьма ограни¬чена.
Реализация конкретных мер в области военной политики, ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных сил, возложена в основном на прави¬тельство России и Министерство обороны. Правительство в целом несет ответст¬венность за состояние и обеспечение Вооруженных сил, осуществляет их осна¬щение вооружениями и военной техникой. Подготовка проектов основных на¬правлений военного строительства и разработка программы вооружения возло¬жены на Министерство обороны, которое также несет ответственность за коор¬динацию и финансирование работ в целях обороны, в том числе научных и опыт¬но-конструкторских разработок. Основная роль в разработке военной доктрины
и определении основных направлений военного строительства принадлежит Ге¬неральному inva6y Вооруженных сил.